Örjan Martinsson

Sverige är en representativ demokrati. Det innebär att landet styrs av folket genom att de i allmänna val utser representanter som under en begränsad mandatperiod fattar de politiska besluten åt dem. De enda gångerna folket tar ställning till en enskild fråga är då det anordnas en folkomröstning. Dessa har på nationell nivå hållits sex gånger i Sverige.

Alla sex folkomröstningar har formellt varit rådgivande. I praktiken har dock de flesta varit beslutande. Det är svårt för politiker som säger sig vara övertygade om att demokrati är det bästa styrelseskicket att sedan trotsa den folkvilja som manifesteras i en folkomröstning. Men beslutande folkomröstningar går inte ihop med principen om den representativa demokratin. Riksdagen ska ju vara fri att fatta de beslut den anser vara riktiga. Om en rådgivande folkomröstning verkligen är en rådgivande folkomröstning vilket våra folkomröstningar formellt har varit innebär det dock inget avsteg från den representativa demokratin.

Här nedan följer ett antal länkar till sidor som beskriver de svenska folkomröstningarnas historia. De var ursprungligen kapitel i min B-uppsats i statskunskap. Uppsatsen skrevs 2001 och därför har EMU-omröstningen inte medtagits. Det är dock min förhoppning att en artikel om denna ska läggas till, min att-göra-lista är emellertid väldigt lång så det kan dröja innan så blir fallet.

En folkomröstning innebär att man låter folket (dvs. de röstberättiga) ta ställning till en enskild fråga i ett direkt val. Det kan ske på både lokal och nationell nivå. Det finns flera olika typer av folkomröstningar. De kan vara rådgivande eller beslutande. Frivilliga eller obligatoriska. Initiativet kan komma uppifrån från regering och parlament eller underifrån från folket genom namninsamlingar Och initiativet kommer uppifrån kan det vara nödvändigt att en majoritet av parlamentet röstar för att utlysa folkomröstningen eller räcka med att en minoritet gör det. Dessutom kan det finnas krav på hur lågt valdeltagandet får vara för att folkomröstningen ska vara giltigt. De olika typer av frågor som kan avgöras av folkomröstningar kan också vara reglerat. Med hjälp av dessa variabler går det att kombinera en mängd möjliga varianter av folkomröstningar. Men de flesta av dessa varianter tillämpas inte, utan det går att reducera dessa till fyra grundläggande typer av folkomröstningar. Folkinitiativ, plebiscit, ad hoc-folkomröstningar och proceduriella folkomröstningar. De två sistnämnda typerna benämns vanligen som två underavdelningar till referendum. Men eftersom skillnaderna mellan dem är så stora har jag valt att redovisa dem som två olika typer i den här uppsatsen. Den klassiska indelningen av folkomröstningar är annars referendum och folkinitiativ. Plebiscit brukar inte räknas som en "riktig" folkomröstning av statsvetare, men eftersom den historiskt har spelat en roll har jag tagit med den här.

Ad hoc-folkomröstningar (referendum) kallas de folkomröstningar som utlyses av en folkvald församling, på nationell nivå av parlamentet. I vissa länder kan även regeringar utlysa ett referendum. Syftet med ett referendum är helt enkelt att parlamentet vill ta reda på vad folket tycker i en särskild fråga. Referendum är vanligen inte beslutande även om det i praktiken ofta kan bli svårt för ett parlament att trotsa folkviljan.

Den andra typen är Proceduriella folkomröstningar (referendum). Den är alltid beslutande och ofta obligatorisk. I flera länder kräver grundlagen att en folkomröstning ska utlysas för att vissa typer av lagförslag ska gå igenom, i regel grundlagsändringar. I de fall en proceduriell folkomröstning är frivillig handlar det om att en minoritet i parlamentet kan utlysa den för att stoppa ett lagförslag.

Referendumets motsats är folkinitiativet som utlyses underifrån genom att någon eller några lyckas samla in tillräckligt många namnunderskrifter för att en folkomröstning ska bli av. Ett folkinitiativ är i regel beslutande.

Plebiscit är den fjärde och mest ökända typen av folkomröstningar. Plebiscit som i praktiken är rådgivande innebär att folket röstar om de ska godkänna beslut som redan har blivit genomförda. Syftet är att ge besluten legitimitet. Ofta har diktaturer under starkt kontrollerade former använt sig av plebiscit för att ge demokratisk legitimitet åt deras maktövertagande, t ex röstade folken i de baltiska staterna med stor majoritet ja till att ansluta sig till Sovjetunionen 1940. Ett annat exempel är när militärjuntan i Chile ville ge sin statskupp legitimitet i en folkomröstning 1978. Uttalandet som chilenarna fick rösta ja eller nej till var: "In the face of international aggression unleashed against the government of the fatherland , I support President Pinochet in his defence of the dignity of Chile and I reaffirm the legitimate right of the republic to conduct the progress of institutionalisation in a manner befitting its sovereignty", 67 % röstade ja. På grund av plebisciten har folkomröstningar ett dåligt rykte i många länder som har upplevt diktatur.

För folkinitiativ och proceduriella folkomröstningar finns det ofta krav på hur lågt valdeltagandet får vara för att folkomröstningen ska vara giltigt.

Den enda form av folkomröstning som har förekommit i Sverige är frivilliga rådgivande referendum (ad hoc-folkomröstning). Och det krävs att en majoritet av riksdagen röstar för för att en sådan folkomröstning ska utlysas. De lokala folkomröstningarna utlyses av kommunfullmäktige. En extremt svag form av folkinitiativ existerar på lokal nivå, samlar man in tillrackligt många namnunderskrifter kan komrnunfullmäktige tvingas att behandla frågan. Men någon garanti för att folkomröstningen blir av finns inte. Sedan 1980 kan en tredjedel av den svenska riksdagen utlysa beslutande folkomröstningar om grundlagsändringar (proceduriell folkomröstning), den paragrafen har dock aldrig utnyttjas.

När man talar om folkomröstningar nämns det ofta att de är en avvikelse i den representativa demokratin. I ett system som bygger på att medborgarna väljer representanter som fattar de politiska besluten åt dem ar folkomröstningen en inkonsekvens. Det kan vara fallet för folkinitiativ, plebiscit och proceduriell folkomröstning. Men inte nödvändigtvis när det gäller referendum. Referendumets historia är nära sammanlänkat med den representativa demokratin och det började i medeltidens Schweiz.

När representanter för de olika kantonernas regeringar samlades vid den schweiziska förbundsdagen hade de instruktioner på hur de skulle rösta. Men ifall en oväntad fråga dök upp på dagordningen kunde de begära "ad referendum", dvs. vänta med att fatta beslut i frågan så att de kunde få ytterligare instruktioner från sina regeringar. Detta var den oansenliga början. Inspirerad av schweizaren Rousseaus lära om deltagardemokrati kom sedan möjligheten till referendum att skrivas in i de franska revolutionsförfattningarna. Nu hade begreppet referendum förändrats till det vi idag menar med referendum. Även om Frankrike aldrig utlyste något referendum spreds iden om folkomröstningar vidare, bland annat till Schweiz där det verkliga genombrottet skedde. 1848 fick Schweiz en ny federal konstitution. Den gav stort utrymme Åt både referendum och folkinitiativ och Schweiz kom att bli känt för sina många folkomröstningar. Intresset från omvärlden ökade och med början i USA på 1890-talet kom folkomröstningar att spridas till allt fler länder.

Den typ av folkomröstningar som Schweiz exporterade var främst referendumet. Ett fåtal länder införde folkinitiativ, bland annat Italien och flera amerikanska delstater. I USA var den drivande faktorn till att folkinitiativ infördes ett missnöje med den omfattande korruptionen bland politikerna. I de länder som införde referendum var det snarare nyfikenheten på folkomröstningar och inte missnöje med den representativa demokratin som fällde avgörandet.

I Sverige börjar folkomröstningarnas historia 1897 när den liberale riksdagsmannen David Bergström lade fram en motion om att utlysa en rådgivande folkomröstning om allmän rösträtt, alla myndiga män skulle ha en röst i den folkomröstningen. Andra kammaren avslog motionen med röstsiffrorna 152 mot 40. Avslaget motiverades med att en folkomröstning skulle strida mot Sveriges representativa styrelseskick. Det faktum att en folkomröstning med de villkor som David Bergström förespråkade skulle vara detsamma som att erkänna principen om allmän och lika rösträtt bidrog säkert till avslaget. De konservativa som var emot rösträtt röstade alla emot. Även bland liberalerna var flertalet emot. Riksdagens enda socialdemokrat, Hjalmar Branting, röstade för.

Nästa gång folkomröstningar var på tapeten var 1908 då flera liberaler med Karl Staaf i spetsen lade fram en motion om att införa obligatoriska beslutande folkomröstningar när riksdagens båda kamrar var oeniga. Syftet med motionen var att motverka den blockering av reformer som tvåkammarsystemet innebar. Men riksdagen hade inte ändrat inställning till folkomröstningar och motionen avslogs.

1917 var det dags igen. socialdemokraten Carl Lindhagen föreslog i en motion att man skulle införa beslutande folkomröstningar och även utreda möjligheten till folkinitiativ. Motiveringen var att folkomröstningarna kunde fungera som ett komplement till den representativa demokratin. Men Carl Lindhagen fick inte ens med sig sitt eget parti. Socialdemokraterna ansåg att folkomröstningar skulle försvaga parlamentarismen som de hade kämpat så hårt för att införa.

1919 återkom Carl Lindhagen med en i princip identisk motion. Nu var mottagande mer positivt. Socialdemokraterna tyckte att folkomröstningar skulle kunna stärka demokratin. Men den största omsvängningen kom från högerpartiet som tidigare hade varit helt emot tanken på att införa folkomröstningar. Nu såg de i folkomröstningar en chans att begränsa parlamentsmajoritetens makt. Riksdagen beslutade tillsätta en kommission för att utreda folkomröstningar. Utredningen blev inte klar förrän 1923 men redan 1920 föreslog man att riksdagen skulle införa rådgivande referendum.

Trots att grundlagen inte hindrade rådgivande referendum tyckte man ändå att en grundlagsändring behövdes eftersom referendum stred mot principen om representativ demokrati. Som jämförelse kan nämnas att Norge hade vid det laget haft tre folkomröstningar trots att folkomröstningar inte nämndes någonstans i den norska grundlagen, varken då eller nu. Finland folkomröstade om rusdrycksförbud 1931 men det var först 1987 som möjligheten till rådgivande referendum skrivs in i grundlagen.

Nåväl, 1921 och 1922 fattades de nödvändiga besluten för att införa rådgivande referendum. Strax efter hölls Sveriges första folkomröstning, som jag behandlar under nästa rubrik. 1923 blev utredningen om folkomröstningar klar. Vid det laget hade entusiasmen för folkomröstningar svalnat. Kommissionen pekade på det låga valdeltagandet i landstingsvalet 1922 (37,6%). Folket ansågs inte tillräckligt moget för att anförtros så viktiga uppgifter som beslutande folkomröstningar. Med detta var frågan om folkomröstningar avförd från dagordningen och skulle inte återkomma förrän i slutet av 40-talet.

Förbudsomröstningen

Den svenska nykterhetsrörelsen grundades 1837 och kom under 1800-talet att sakta men säkert öka i styrka. Eftersom nykterhetsrörelsen var den första folkrörelsen och bedrev studieverksamhet kom den att bli en viktig politisk plattform. Under 1900-talets första decennier kom den att uppleva sin storhetstid. Och den arbetade energiskt för en restriktiv alkohollagstiftning med totalförbud som slutmål. Först försökte nykterhetsvännerna att uppnå det genom att införa det "lokala vetot". Det lokala vetot innebar att varje enskild kommun skulle kunna införa ett rusdrycksförbud genom en lokal folkomröstning där alla myndiga män och kvinnor hade rösträtt. Förslaget behandlades av riksdagen 1907 men föll på första kammarens motstånd. Efter den motgången bytte nykterhetsrörelsen strategi. Nu strävade man efter ett nationellt rusdrycksförbud. Som ett led i sin kampanj anordnade nykterhetsrörelsen en alternativ förbudsomröstning 1909-10. Resultatet var 1,9 miljoner röster för rusdrycksförbud och 17 000 emot. Antalet ja-röster motsvarade 56% av den vuxna befolkningen.

Det slutliga genombrottet kom 1922. Representanter för andra kammarens nykterhetspolitiska grupp skrev en motion som yrkade att en folkomröstning om införandet av rusdrycksförbud skulle hållas. Motionen förutsatte att det vilande förslaget till grundlagsändring som skulle införa rådgivande referendum också genomfördes. Motionärerna var alla anhängare av rusdrycksförbud. Och det ansågs finnas en majoritet för ett sådant förslag bland folket. Motionärerna motiverade förslaget med att hålla en folkomröstning med att rusdrycksförbud skulle innebära en sådan stor inskränkning av medborgarnas frihet, och om rusdrycksförbud infördes med ett enkelt riksdagsbeslut var risken stor att medborgarna inte skulle följa det. En folkomröstning skulle däremot ge mycket större legitimitet. Eftersom folkomröstningen hölls samma år som paragrafen om folkomröstningar skrevs rådde det ingen tvekan om att den skulle vara rådgivande. Motionärerna argumenterade för att folkviljan var en viktig faktor som måste tas med i beräkningen när riksdagen bestämmer sig för att fatta beslut i frågan

I motionen ingick även ett förslag på att låta kvinnor och man rösta var för sig. Motivet till detta var det faktum att män var mer negativt inställda till rusdrycksförbud än kvinnor. Och för att förbudet skulle få den legitimitet det behövde ansåg motionärerna att en majoritet av männen måste rösta för.

Riksdagen var positivt inställd till att hålla en folkomröstning om rusdrycksförbud. Men förslaget att skilja på mäns och kvinnors röster upprörde många. Kvinnoorganisationer rasade över att man bara ett år efter att kvinnorna fick rösta för första gången lade fram ett förslag till folkomröstning där kvinnornas röster var värdelösa. Folkomröstningen blev av, men man skilde inte på kvinnors och mäns röster.

Det som kännetecknade valkampanjen till vår allra första folkomröstning var att den var väldigt hätsk och att partierna inte lade sig i. Undantaget var vänstersocialisterna som tog ställning för förbud. Annars sköttes valkampanjen helt och hållet av oberoende organisationer. Detta missgynnade förbudsmotståndarna som inte var lika välorganiserade som nykterhetsrörelsen. Valet slutade oväntat med en seger för förbudsmotståndarna. 51% röstade nej till förbud och 49% ja. Valdeltagandet låg på 55,1%, att jämföra med 54,2% i riksdagsvalet 1921. Det som avgjorde valet var att de som var emot rusdrycksförbud var mer benägna att rösta än förbudsvännerna. Det skilde 15 procentenheter i valdeltagande mellan de överlag förbudsvänliga kvinnorna och de överlag förbudsfientliga männen.

Även om valdeltagandet var högre än riksdagsvalet så var det oväntat lågt. Rusdrycksförbudet var en fråga som engagerade de breda massorna och valdeltagandet på 55,1% tolkades som att folket saknade intresse för folkomröstningar Det jämna resultatet i kombination med valdeltagandet gjorde att det i praktiken blev mycket väsen för ingenting. Att det sedan inte blev något rusdrycksförbud berodde inte heller på folkomröstningen utan på bristande stöd i riksdagen. Alkohollagstiftningen var redan restriktiv och riksdagsmajoriteten ansåg att det räckte. Förbudsvännerna fortsatte dock sin kamp och bland liberalerna var oenigheten om hur man skulle rösta i förbudsfrågan så stor att de året efter folkomröstningen splittrades i det förbudsvänliga "frisinnade partiet" och i det förbudsfientliga "liberala partiet", ungefär två tredjedelar av medlemmarna och ännu fler av väljarna anslöt sig till det frisinnade partiet.

Valet 1948 har gått till historien som planhushållningsvalet. Valkampanjen var lång och debattklimatet hade varit hätskt. Anledningen till detta var socialdemokraternas efterkrigsprogram som syftade till att öka den statliga styrningen av näringslivet och införa planhushållning. Möjligheten att genomföra detta var goda eftersom socialdemokraterna hade haft egen majoritet i riksdagen sedan 1940. De borgerliga motsatte sig dessa planer energiskt och gick till offensiven. Trots den hårda kampanjen fick det socialistiska blocket majoritet i riksdagen. Visserligen genomfördes inte planhushållningen men de borgerliga partierna var frustrerade över socialdemokraternas monopolställning.

För att motverka socialdemokraternas monopolställning hade Herbert Tingsten redan 1947 i en ledare i Dagens Nyheter föreslagit att Sverige skulle införa en Schweizisk modell. Det innebar att en permanent samlingsregering borde införas och att parlamentsminoriteten skulle ha rätt att utlysa beslutande folkomröstningar. Tingsten motiverade förslaget med att styrelseskicket knappast kunde vara demokratiskt om halva befolkningen saknade politiskt inflytande. Han ifrågasatte även om socialdemokraternas efterkrigsprogram verkligen representerade folkviljan. I den följande debatten där flera av Sveriges ledande statsvetare deltog ökade kraven på folkomröstningar i styrka .

I januari 1948 lade alla borgerliga partier fram folkomröstningsmotioner. Samtliga yrkade att en utredning skulle tillsättas med uppgiften att undersöka förutsättningarna för att införa beslutande folkomröstningar. Konstitutionsutskottet stödde förslaget och riksdagen beslutade att tillsätta utredningen i maj 1948. Men det kom att dröja ända till januari 1950 innan regeringen verkställde beslutet. Denna fördröjning på nästan två år irriterade de borgerliga partierna. Utredningen skulle dessutom undersöka både folkomröstningar och valmetoder till första kammarna. Det sistnämnda fick prioritet och först hösten 1951 uppmärksammades folkomröstningarna. I mars 1952 blev utredningen klar. Den föreslog att man skulle kunna anordna beslutande folkomröstningar om grundlagsändringar. Dessutom skulle det räcka om en tredjedel av vardera kammare röstade för, för att en rådgivande eller beslutande folkomröstning skulle genomföras.

Utredningen var inte enig. De borgerliga ledamöterna tyckte att förslaget var harmlöst och ville att fler frågor än grundlagsändringar skulle kunna avgöras av en folkomröstning. Och bland socialdemokraterna fanns det ett motstånd mot att införa beslutande folkomröstningar överhuvudtaget .Två borgerliga ledamöter ansåg att kravet på att en tredjedel av båda kamrarna skulle rösta för var alldeles för högt, de tyckte att det borde räcka med en fjärdedel. De borgerligas missnöje med förslaget kan tyckas vara motsägelsefullt när de samtidigt håller med de andra ledamöterna att nackdelarna med folkomröstningar är fler än fördelarna. Utredningen ansåg att beslutande folkomröstningar skulle försvåra ansvarsutkrävandet för politiska beslut . Och att beslutande folkomröstningar borde bara utlysas om det uppstod ett omfattande missnöje med det representativa systemet. Utredningen konstaterade också att ett sådant missnöje inte förekom.

De borgerliga partierna var inte nöjda med utredningens förslag men det tyckte att det var ett steg framåt. Därför försökte de få riksdagen att fatta beslut före valet 1952, annars skulle det ta drygt fyra år innan reformen genomfördes. Detta misslyckades, Socialdemokraterna ansåg att grundlagsändringar var för viktigt för att man skulle hasta igenom ett eventuellt ogenomtänkt beslut. Först 1954 hade processen nått så långt att regeringen lade fram en proposition om folkomröstningar. Under processens gång hade dock socialdemokraterna och även koalitionspartnern bondeförbundet blivit alltmer negativt inställda till folkomröstningar i allmänhet och i beslutande folkomröstningar i synnerhet. Propositionen. föreslog att en folkomröstning skulle utlysas om en tredjedel av samtliga ledamöter i båda kamrarna röstade för. Folkomröstningar kunde ej ske i budgetfrågor, överenskommelser med främmande makt och utnämningar. Propositionen gick igenom. Men en grundlagsändring kräver som sagt två riksdagsbeslut med ett val emellan.

När det 1957 var dags för det andra riksdagsbeslutet pågick den stora pensionsstriden och socialdemokraterna såg risken att de borgerliga partierna skulle utlysa en folkomröstning om pensionerna om den vilande grundlagsändringen bifölls. Socialdemokraterna och bondeförbundet valde då att skjuta upp beslutet med motiveringen att utredningen behövde mer tid. När de sedan röstade nej till grundlagsändringen 1960 använde de samma förklaring. Den stora författningspolitiska debatt som hade pågått hela 50-talet slutade i ett stort ingenting.

Högertrafikomröstningen

Bakgrunden till den andra folkomröstningen var att alltfler länder gick över till högertrafik Och krav på att även Sverige skulle införa högertrafik blev allt vanligare. Redan 1945 hade idén om att folkomrösta i den här frågan dykt upp i ett betänkande från lagutskottet, och den återkom i början av 50-talet. Det fanns flera skäl till att hålla en folkomröstning i denna fråga. Intresset för folkomröstningar hade aldrig varit större just då, och det fanns en inställning att man skulle hålla en folkomröstning för folkomröstningens skull. De samhällsekonomiska kostnaderna vid en trafikomläggning bedömdes vara så stora att det kunde vara lämpligt att rådfråga folket. Det fanns också olika synsätt inom koalitionsregeringen på hur man skulle lösa trafikfrågan. Oenigheten fanns inom partierna och inte mellan dem. Men det var inte någon central fråga och den kunde utan problem ha lösts av riksdagen.

Nyfikenheten på folkomröstningar var dock så stor att högertrafikomröstningen blev av 1955. Och precis som i förbudsomröstningen lade sig partierna inte i valkampanjen, den sköttes av två kommittéer som fick bidrag från staten. Att kommittéerna fick stöd från staten var kontroversiellt och man oroade sig över att detta kunde bli prejudicerande.

De som ville behålla vänstertrafik vann överlägset med 82,9% mot 15,5%. Valdeltagandet var dock bara 53,2%, att jämföra med 79,8% i riksdagsvalet 1956. Att valdeltagandet var så lågt var en stor besvikelse. Resultatet bekräftade också teorin om att folkomröstningar tenderar att gynna status quo. Men det var inget tvekan om vad folket tyckte och planerna på att införa högertrafik skrinlades.

Åtta år senare beslutade riksdagen i alla fall att införa högertrafik. Beslutet motiverades med att antalet bilar hade ökat dramatiskt. Kritikerna hävdade att endast en folkomröstning kan upphäva en folkomröstning. Något stöd i grundlagen fanns dock  inte för den uppfattningen, men den har återkommit i kärnkraftsdebatten.

Så länge riksdagen när som helst kan ändra beslut som "delegerats" till folkomröstningar har man inte brutit mot principen om representativ demokrati. Därför är frågan folkomröstningarnas giltighetstid central.

Pensionsomröstningen

Den stora stridsfrågan under femtiotalet var pensionerna, eller rättare sagt den tilläggspension som skulle komplettera den statliga och obligatoriska folkpensionen. Socialdemokraterna ville ha en obligatorisk tilläggspension medan de borgerliga förespråkade frivilliga lösningar. Saken komplicerades av att socialdemokraterna inte hade egen majoritet och därför var beroende av stöd från sin koalitionspartner bondeförbundet. Ännu värre var att opinionsundersökningar visade att en klar majoritet av väljarna föredrog frivillig tilläggspension. Pensionen var en kärnfråga för socialdemokraterna som de inte kunde överge. Socialdemokraterna försökte därför att uppnå en kompromiss med bondeförbundet. Högerpartiet och folkpartiet såg i pensionsfrågan sin chans att bryta socialdemokraternas långvariga maktinnehav och pressade regeringen med krav på folkomröstning. Statsminister Tage Erlander försökte undvika folkomröstningen med att hävda att pensionsfrågan var alltför teknisk för att folket ska kunna ta ställning till den. I längden blev regeringens ställning ohållbar.

När regeringen till slut beslöt sig för att hålla en folkomröstning 1957 om tilläggspensionen såg den till att ge sig själv fördelar. Högerpartiet och folkpartiet ville att folkomröstningen skulle arrangeras efter de regler som föreskrevs i den vilande grundlagsändringen. Det skulle innebära att oppositionen själv fick formulera sitt alternativ. Regeringssidan röstade dock ner förslaget till grundlagsändring och det blev de gamla reglerna som gällde, dvs. riksdagsmajoriteten formulerar alla alternativ. Högerpartiet och folkpartiet var upprörda och kallade det för majoritetens förtryck av minoriteten.

Regeringen lade fram tre linjer som väljarna fick ta ställning till.

Linje 1 föreslog en obligatorisk tilläggspension finansierad med arbetsgivaravgifter. Linje ett stöddes av Socialdemokraterna, kommunisterna och LO.

Linje 2 gick ut på att medborgarna skulle teckna frivilliga pensionsförsäkringar med de privata försäkringsbolagen. Det var i praktiken ingen skillnad från den rådande ordningen. Linje 2 stöddes enbart av bondeförbundet.

Linje 3 var i princip identisk med linje 2 med skillnaden att den också förespråkade möjligheten för arbetsmarknadens parter att teckna kollektivavtal om tilläggspensionen. Denna linje stöddes förutom av högerpartiet och folkpartiet också av SAF, Sveriges hantverks- och småindustriorganisation samt av Svenska industritjänstemannaförbundet.

Den avgörande faktorn till att bondeförbundet valde att driva sin egen linje var att de fortfarande var med i koalitionsregeringen. Att i en valkampanj ta ställning för oppositionen och mot sin koalitionspartner var politiskt omöjligt.

För första gången deltog de politiska partierna i valkampanjen till en folkomröstning. Intresset från allmänheten ökade därmed. En intensiv informationskampanj ökade dessutom väljarna kunskaper om vad de olika alternativen skulle innebära. Valresultatet blev dock ett stort antiklimax. Trots informationskampanjen valde de flesta väljarna att rösta efter partilinjen. Och de som inte röstade efter partilinjen följde istället rekommendationerna från sitt fackförbund.

Det oklara valresultatet ledde till att alla utropade sig till segrare. Linje 1 hävdade att de hade vunnit eftersom de hade fått flest röster. Linje 2 ansåg sig vara den rättmätige segraren eftersom fler röstade på Linje 2 än på bondeförbundet i det föregående riksdagsvalet. Anhängarna till linje tre påpekade att en majoritet av folket röstade på de linjer som förespråkade en frivillig tilläggspension.

Folkomröstningen löste inte pensionsstriden. Oenigheten kring pensionerna ledde till att koalitionsregeringen mellan socialdemokraterna och bondeförbundet sprack och att nyval utlystes. Men nyvalet ledde inte heller till något avgörande. I andra kammaren blev ställningen 115-115 i mandat. Folkpartiet försökte nu utan framgång ta fram ett kompromissförslag. Detta misslyckande ledde till att folkpartisten Ture Königson valde att lägga ner sin röst och därmed gav segern till socialdemokraterna.

Minskat intresse för folkomröstningar

I slutet av 40-talet hade alltså den stora debatten om folkomröstningar inletts. Den kännetecknades av ett stort intresse från de borgerliga partierna som såg sin chans att bryta socialdemokraternas maktmonopol. Socialdemokraterna hade varit oförberedda på det plötsliga intresset i den frågan men kom under 50-talet att bli alltmer negativt inställd. Efter de två folkomröstningarna 1955 och 1957 kom också entusiasmen att falna i de borgerliga partierna. Men till skillnad från 20-talet försvann inte folkomröstningsfrågan från dagordningen. Folkomröstningsfrågan var nu en del av den större författningsutredningen som lämnade in sin sitt slutbetänkande 1963.

Utredningen påpekade att det fanns en risk att folkomröstningsinstitutet skulle missbrukas om minoriteten fick rätt att utlysa folkomröstningar. Därför borde inte paragrafen om rådgivande folkomröstningar ändras. Däremot föreslog den att man skulle ge en tredjedel av båda kamrarna möjligheten att utlysa beslutande folkomröstningar om grundlagsändringar. En sådan folkomröstning skulle hållas samtidigt med riksdagsvalet. Den skulle bara vara beslutande om en majoritet av de som röstade i riksdagsvalet röstade nej till grundlagsändringen. Blev det ett ja var det fortfarande riksdagen som hade avgörandet.

De borgerliga tyckte återigen att villkoren var för hårda. De ville ha fler möjligheter till beslutande folkomröstningar. Förslaget hade kunnat gå igenom om det inte hade varit en del av en grundlagsreform. Socialdemokraterna hade flera synpunkter på det förslaget, och istället för att skriva en proposition tillsatte regeringen en ny utredning. Grundlagsfrågan kom under 60-talet att bli en stor politisk stridsfråga och överskuggade därmed folkomröstningsfrågan. Vissa försök gjordes från den borgerliga sidan att införa beslutande folkomröstningar, 1973 avgjordes en sådan motion till socialdemokraternas fördel med lottdragning.

Först 1976 när Sverige fick sin första borgerliga regering på 44 år började det hända saker. Efter en ny utredning röstade riksdagen ja till ett förslag som var identiskt med det som författningsutredningen föreslog 1963. Det sista riksdagsbeslutet togs 1980, och sedan dess kan det svenska folket förkasta ett förslag till grundlagsändring om en tredjedel av riksdagen vill utlysa en folkomröstning om det.

Denna paragraf har aldrig utnyttjats. Men den har ändå haft en betydelse. 1984 ville den socialdemokratiska regeringen ge utländska medborgare rösträtt i riksdagsvalet samtidigt som rösträtten för svenskar bosatta i utlandet skulle begränsas. De borgerliga motsatte sig förslaget och hotade med att utlysa en beslutande folkomröstning om regeringen försökte driva igenom förslaget. Inför det hotet valde regeringen att avstå från sin proposition.

Men innan dess hade en rådgivande folkomröstning redan hållits, nämligen kärnkraftsomröstningen.

Kärnkraftsomröstningen

Under den långa högkonjunkturen under efterkrigstiden hade Sveriges energibehov ökat kraftigt och lett till ett beroende av import av olja för att klara energitillförseln. En lösning till det problemet sågs i kärnkraften, forskning om detta hade bedrivits sedan 50-talet. I två riksdagsbeslut 1970 och 1971 ställde sig samtliga riksdagspartier bakom en satsning på att bygga elva kärnkraftsreaktorer. Då visste ingen vilken inflammerad politisk fråga kärnkraften skulle bli under 70-talet.

Under de följande åren växte kritiken mot kärnkraftssatsningen. Oron över riskerna med kärnkraften ledde till att Centerpartiets ledare Thorbjörn Fälldin 1973 ändrade sin inställning till kärnkraften och förespråkade istället att satsningen skulle avbrytas. Även vänsterpartiet kommunisterna ändrade uppfattning. Debatten om kärnkraften kopplades samman med motståndet mot tillväxten som hade vuxit sig stark under 70-talet. Den kraftiga tillväxten upplevdes som ett miljöhot och förknippades med strukturrationaliseringar som hade tvingat många människor att flytta från sin hembygd. Ett alternativ till kärnkraften var att helt enkelt minska energikonsumtionen, det skulle då omintetgöra fortsatt tillväxt.

Socialdemokraterna, folkpartiet och moderaterna stod fast vid sitt stöd till kärnkraft och hade tillsammans en betryggande majoritet av riksdagen. Frågan komplicerades dock av att folkpartiet och moderaterna behövde samarbeta med centern om de någonsin skulle komma i regeringsställning. Vid den här tiden motsvarade centern halva borgerligheten, i rekordvalet 1973 fick dessa nämligen 25,1 % av rösterna. Men för centern blev kärnkraftsfrågan en allt viktigare fråga som de hade svårt för att kompromissa om. Dessutom delades inte den kärnkraftsvänliga inställningen i riksdagen av folket. I valet 1976 var hälften av väljarna emot kärnkraft men de kärnkraftsfientliga partierna fick bara 28,9 % av rösterna

Men riksdagsvalet 1976 blev ett segerval för det borgerliga blocket. I slutspurten till valet hade kärnkraften blivit den helt dominerande frågan, och socialdemokraterna ansåg själva att det var den som hade gjort att de hade förlorat regeringsmakten för första gången på 44 år. De tre borgerliga partierna bildade en koalitionsregering med Thorbjörn Fälldin som statsminister. I vetskap om att kärnkraftsfrågan skulle ställa till med problem skrevs det in i regeringsdeklarationen att en folkomröstning skulle kunna utlysas om splittringen bestod. När trepartiregeringen splittrades 1978 på just kärnkraftsfrågan begärde centern med stöd av kommunisterna att en folkomröstning skulle hållas. Men de övriga partierna avslog förslaget trots att kärnkraftsmotståndarna låg under i opinionsundersökningarna. Det var först efter Harrisburgolyckan året efter som opinionstrycket tvingade riksdagsmajoriteten att utlysa en folkomröstning. Socialdemokraterna ville dock inte se en upprepning av valet 1976 utan de drev igenom att folkomröstningen skulle hållas efter riksdagsvalet 1979. Folkomröstningen hölls därför i mars 1980.

Harrisburgolyckan ledde dock inte bara till att en folkomröstning utlystes utan även till att de kärnkraftsvänliga partierna ändrade inställning. Nu förespråkade de inte längre att behålla eller att bygga ut kärnkraften utan de ville att de befintliga reaktorerna skulle avvecklas när de blev uttjänta. Centern och kommunisterna var dock fortfarande för en avveckling så snabbt som möjligt.

Detta innebar att folket i praktiken ställdes inför två avvecklingsalternativ i folkomröstningen, men de hade tre linjer att välja emellan. Socialdemokraterna var nämligen rädda för vad väljarna skulle tycka om de i valkampanjen agiterade tillsammans med moderaterna. Därför ställde socialdemokraterna och folkpartiet sig bakom linje 2 och moderaterna bakom linje 1. Linje 1 och linje 2 var i princip identiska. Den enda skillnaden var att linje 2 även krävde att alla framtida energianläggningar av betydelse skulle ägas av stat och kommun, detta var något som moderaterna inte kunde acceptera. Linje tre stöddes av centern och kommunisterna och den gick ut på att all kärnkraft skulle vara avvecklad inom tio år. Trots detta ansåg inte väljarna att alla tre linjerna förespråkade avveckling utan linje 1 och 2 sågs allmänt som ja-alternativet och linje 3 som nej-alternativet.

Kärnkraftsomröstningen har kritiserats på samma grunder som pensionsomröstningen, nämligen att det på grund av att det fanns tre linjer skulle vara svårt att tolka valresultatet. Men politikerna hade faktiskt lärt sig den här gången och de hade i förväg bestämt hur det skulle tolkas. Fick linje 1 och 2 tillsammans majoritet skulle det bli en långsam avveckling av kärnkraften. Dessutom lovade också partierna att respektera valresultatet vilket innebar att folkomröstningen var beslutade, kanske… Linje 1 och 2:s valsedlar var ganska luddigt formulerade och något datum för avvecklingen nämndes inte. Dessutom stod det att kärnkraften skulle avvecklas med hänsyn till framtida behov av elkraft och upprätthållande av sysselsättning och välfärd. Valsedlarna lämnade alltså utrymme för många tolkningar. Och om folkomröstningen i praktiken var beslutande, hur länge skulle den då vara giltig? Av dessa anledningar är kärnkraften över ett kvarts sekel senare fortfarande en politisk fråga i Sverige trots att linje 1 och 2 tillsammans fick 58 % av rösterna mot linje 3:s 38,7 %

Partierna deltog precis som i pensionsomröstningen i valkampanjen och även den här gången bedrevs en informationskampanj bekostad av staten. Men till skillnad från pensionsomröstningen blev inte väljarna alltmer kunniga och engagerade ju längre kampanjen pågick utan en märkbar valtrötthet kännetecknade folkomröstningen. Något som kan förklaras av att kärnkraftsfrågan hade dominerat hela 70-talets politiska debatt. En opinionsundersökning visade också att 53 % av väljarna tyckte att det hade varit bättre ifall regering och riksdag hade avgjort frågan.

Debatten efter 1980

Efter att riksdagen införde en möjlighet för minoriteten att utlysa folkomröstningar vid grundlagsändringar, en form av proceduriell folkomröstning, har inte mycket hänt. De etablerade partierna har stått fast vid sina ursprungliga uppfattningar. Socialdemokraterna har hela tiden varit skeptiskt inställd till att frångå principen om representativ demokrati, medan de borgerliga partierna hela tiden har principiellt varit för att låta frågor avgöras direkt av folket. En omsvängning har dock skett av vänsterpartiet som tidigare delade socialdemokraternas uppfattning. Numera är vänsterpartiet ett av de mest folkomröstningsvänliga partierna i riksdagen. De nya partierna som har tillkommit sedan 1985, kristdemokraterna, miljöpartiet och även ny demokrati, är principiellt för folkomröstningar. Under den tiden ny demokrati satt i riksdagen lade de fram en motion som kort och gott gick ut på att vi skulle ha fler folkomröstningar. De förklarade inte vilka frågor de hade tänkt sig att man skulle folkomrösta om och motionen avslogs.

Enligt de teorier som finns om varför man förespråkar folkomröstningar är partiernas ställningstaganden inte förvånande. En folkomröstning förespråkas normalt av dem som inte har majoritet i parlamentet och som i den ser en chans att undvika ett nederlag. De borgerliga partierna har en lång tradition av att befinna sig i opposition och sett till 1900-talet som helhet har det varit just de som förespråkat folkomröstningar. Men eftersom de så länge varit för folkomröstningar är det också svårt för dem att säga nej till folkomröstning i en viss fråga även när de befinner sig i regeringsställning.

Vänsterpartiet och miljöpartiet är två partier som har uppfattningar i t ex EU som skiljer sig från de övriga partierna. Eftersom deras chanser att i riksdagsvalet få en majoritet är obefintliga är de också idag de mest aktiva folkomröstningsanhängarna. Socialdemokraterna som i egenskap av det statsbärande partiet har goda chanser att få igenom sina förslag i riksdagen är ovilliga att riskera ett nederlag i en folkomröstning. Men inte ens de är längre uttalat emot folkomröstningar. Utan när socialdemokrater (och andra) är emot att en fråga ska avgöras direkt av folket redogör man inte principerna om representativ demokrati utan man säger istället att frågan är för teknisk invecklad för att avgöras i en folkomröstning, Ett argument som för övrigt har använts mot alla folkomröstningar vi har haft hittills. .

Men detta innebär att riksdagsmajoriteten har under hela 90-talet varit positivt inställd till folkomröstningar. Trots det har inga förändringar skett i lagtexten. Olof Ruin, vars utredning min uppsats till stor del bygger på, föreslår att beslutande folkomröstningar med krav på högt valdeltagande ska införas. Själv är jag tveksam om det kommer att genomföras. Visserligen kan den praxis som råder vid folkomröstningar ändras men lagarna kommer nog inte att förändras speciellt mycket. Sverige har en lång tradition av att ha en konstitution som lämnar manöverutrymme åt politikerna. Därför tror jag inte att de kommer att reglera folkomröstningsinstitutet ännu mer.

EU-valet

Oktober 1990 meddelade den socialdemokratiska regeringen överraskande att den skulle inrikta sig på att söka inträde i EG. Ett EG-medlemskap hade tidigare diskuterats under 60-talet men avfärdats med hänvisning till den svenska neutraliteten. Nu hade östblockets sammanbrott åter fört upp frågan på dagordningen. Till en början var stödet för ett EG-medlemskap stort i Sverige. Den splittring som skulle drabba flera partier hade ännu inte visat sig. Endast miljöpartiet och vänsterpartiet var emot medlemskapet och de krävde redan från början att frågan skulle avgöras av en folkomröstning, vilket hade varit fallet för Norge och Danmark 20 år tidigare. Efter några månader anslöt sig även de borgerliga partierna till kravet på en folkomröstning. Att de borgerliga partierna krävde detta kan tyckas märkligt eftersom det skulle i onödan riskera det EG-medlemskap de ville ha. Men eftersom de borgerliga partierna traditionellt hade förespråkat folkomröstningar var det svårt för dem att säga nej bara för att det i denna frågan gynnade deras intressen. Till detta bidrog också att opinionsundersökningarna visade att en majoritet var för ett medlemskap. Carl Bildt motiverade sitt ställningstagande så här i ett debattinlägg strax före julen 1990:

"En folkomröstning ger oss möjligheten att visa att vi alla är européer och inte bara de politiker som har haft förmånen att vara med och fatta besluten. Jag vill att vi alla går in i europasamarbetet under fanor och klingande spel".

Folkomröstningen skulle alltså vara det svenska folkets kärleksförklaring till Europa… Socialdemokraterna var som vanligt skeptiskt inställd till folkomröstning men när alla andra partier var för en sådan var det meningslöst att sätta sig på tvären Och redan innan regeringen hade lämnat in sin medlemsansökan sommaren 1991 så hade de börjat propagera för en folkomröstning. Men det var först den 18 mars 1994 som man fattade det formella beslutet att hålla en rådgivande folkomröstning den 13 november 1994.

Under den tiden hade en stark opinion mot EG/EU-medlemskap bildats och fram till själva valet ledde de i opinionsundersökningarna. I flera partier som stödde ett medlemskap fanns det stora grupper som motsatte sig detta. Det var socialdemokraterna, Centern och kristdemokraterna. Endast bland moderaterna och folkpartiet var stödet till EU i det närmaste totalt. Särskilt socialdemokraterna var hårt drabbade när de i synen på EU var delade i mitten. Det fanns också oroande erfarenheterna från andra länder. I Norge hade EU-valet 1972 lett till att det EU-vänliga arbeiderpartiet från att ha varit ett parti som var lika starkt som de svenska socialdemokraterna förvandlades till ett 35 % parti. I Storbritannien hade den EG-vänliga falangen hoppat av labour och bildat det socialdemokratiska partiet 1981. Lösningen på det problemet blev att partiet accepterade att det var oenigt i EU-frågan och lät partimedlemmarna själva välja vilken sida de skulle stödja i omröstningen. Centern och kristdemokraterna valde en liknande lösning.

Att det skulle vara en rådgivande folkomröstning var inte givet. De borgerliga partierna föreslog att den skulle vara beslutande, vilket man kunde göra vid grundlagsändringar sedan 1980. Socialdemokraterna invände mot detta med att folket i så fall måste ta ställning till ett färdigt lagförslag. Detta skulle göra att valdebatten riskerades att handla mer om juridik än om framtidsvisioner. Dessutom var socialdemokraterna inte ett dugg förtjusta i att hålla folkomröstningen samtidigt med riksdagsvalet vilket man var tvungen till ifall den skulle vara beslutande. Det blev därför en rådgivande folkomröstning men samtliga partier lovade att följa valresultatet. Mer beslutande än så har ingen av våra fyra tidigare folkomröstningar varit.

I själva valet segrade ja-sidan trots allt med 52,3 % mot 46,8 %, och knappt två månader senare var vi medlemmar i EU. Partierna hade engagerat sig hårt i valkampanjen, vissa på båda sidorna.

Statliga pengar gick till både ja- och nej-kampanjen samt till oberoende informationskampanjer. Kritik riktades mot att ja-sidan fick betydligt större resurser än nej-sidan genom bidrag från näringslivet samt att så gott som alla tidningar hade stött ja-sidan. I ett dokument som antogs under folkrörelsen mot EU:s konferens 1996 sades det att EU-förespråkarna med hjälp av "en blandning av hot, löften och manipulationer ha lyckats vinna en knapp majoritet, understödda av samtliga stora tidningar, av närmast obegränsat med pengar från näringslivet och av en statsapparat som spred direkt vilseledande information till allmänheten".

Trots känslan bland många på nej-sidan att valet inte hade varit rättvist så tyckte hela 75 % av svenska folket att det hade varit bra att folkomröstningen hölls. Motsvarande siffra för kärnkraftsomröstningen var 40 %. Inställningen till folkomröstningar hade dessutom under den här tiden blivit mer positiv. 1980 ville 23 % ha fler folkomröstningar och 21 % ha inga alls. 1994 ville 30 % ha fler folkomröstningar och 7 % ha inga alls.